Meski tak banyak diketahui publik, Majelis Permusyawaratan Rakyat telah melakukan rangkaian kegiatan sejak lebih dari setahun yang lalu untuk mendorong amandemen UUD 1945 untuk kelima kali.
Seminar, forum diskusi, dan acara lainnya telah dilaksanakan di sejumlah universitas di seluruh Indonesia untuk semakin mengerucutkan ide ini. Sebuah tim ahli yang khusus ditugaskan untuk mengkaji soal amandemen juga sudah ditunjuk dan menghasilkan kajian.
Pada 25 Juli 2016, Ketua MPR Zulkifli Hasan telah menyatakan bahwa MPR akan mengumumkan hasil kajian konsep Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) pada 20 Agustus 2016. Dalam kesempatan lainnya, ia mengungkapkan pula, pengumuman konsep GBHN ini merupakan langkah awal untuk menjalankan rencana MPR mengamandemen UUD 1945 untuk kelima kali pada September 2017.
Perubahan sistem besar
Meski kelihatan sederhana, rencana untuk memasukkan kembali GBHN ke dalam UUD 1945 mempunyai implikasi politik yang sangat serius. GBHN adalah suatu bentuk keputusan politik sehingga pertanyaan yang akan mengikuti antara lain: siapa yang akan menghasilkan keputusan politik itu? Apa implikasi dari keputusan politik itu? Apa pengaruhnya terhadap lembaga-lembaga politik lain?
Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan ini, kita perlu menilik sejarah ketatanegaraan Indonesia. Konsep awal GBHN tertera dalam UUD 1945 sebelum diamandemen. Dikatakan, kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Diatur pula tugas MPR untuk menetapkan UUD dan”garis-garis besar daripada haluan negara”.
GBHN dikonstruksikan sebagai bentuk mandat yang diberikan MPR kepada presiden. Perlu diingat, pada waktu itu MPR dianggap sebagai kekuasaan tertinggi yang memilih presiden dan dapat menjatuhkan presiden secara politik. Serupa dengan sistem parlementer.
Setelah amandemen 1999-2002, pasal mengenai kedaulatan rakyat diubah menjadi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Dengan perubahan ini, kedaulatan rakyat tak lagi dilaksanakan MPR sebagai “lembaga tertinggi”, tetapi oleh lembaga-lembaga negara yang dijabarkan dalam konstitusi.
Perubahan ini salah satu penanda penting masuknya checks and balancesdalam ketatanegaraan kita. Lembaga-lembaga negara (DPR, presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial) dibuat mampu “berkompetisi” secara politik sehingga ada kondisi “saling mengawasi dan menyeimbangkan”.
Dengan konstruksi seperti ini, ruang demokrasi lebih terbuka karena konsep ini menjadi enabling environment atau kondisi yang memungkinkan lembaga-lembaga itu membawa pembicaraan politik ke ranah yang lebih luas sehingga proses politik lebih terbuka daripada sebelumnya. Perlu pula dicatat, ada kesepakatan politik dalam proses amandemen 1999-2002 untuk menggunakan sistem presidensial. Mengikuti kesepakatan ini, pemilihan langsung presiden dan model pemakzulan melalui MK dijadikan pilihan pelaksanaan sistem presidensial.
Terlihat dari uraian ini, GBHN sebenarnya tidak sebangun dengan sistem ketatanegaraan pada saat ini karena di dalamnya terkandung gagasan mengenai pemilihan dan penjatuhan presiden oleh MPR yang lebih dekat pada sistem parlementer. Jika GBHN dipaksakan masuk kembali ke UUD 1945 seperti kemauan MPR, sistem ketatanegaraan kita akan menjadi kacau dan tidak konsisten.
Apabila memang model mandat oleh MPR melalui GBHN dan model-model yang mengikuti ingin diperkenalkan lagi, maka dapat saja secara konsisten dilakukan perubahan menuju sistem parlementer. Apa pun pilihannya, perlu ada konsistensi agar tidak terjadi kekacauan dalam praktik.
Tulisan ini tidak ingin mengatakan bahwa Indonesia harus menyalin penuh model presidensialisme di suatu negara tertentu ataupun yang dianggap baik oleh para ilmuwan politik. Namun, dalam mendesain sistem ketatanegaraan, yang seharusnya dijadikan ukuran adalah sistem mana yang akan mampu mendorong pencapaian tujuan negara. Nyatanya, sejak amandemen 1999-2002 mekanisme checks and balances dalam konstitusi kita telah membuka ruang politik yang lebih terbuka dan akuntabel dibandingkan dengan kondisi pra-amandemen.
Tentu banyak kritik terhadap sistem ketatanegaraan yang sekarang. Sebagian bisa diperbaiki di tingkat UU dan kebijakan. Sebagian lagi barangkali memang membutuhkan perbaikan mendasar dalam konstitusi. Namun kalaupun ada perubahan konstitusional yang diperlukan, kajiannya harus dilakukan secara mendalam, termasuk dengan menelaah implikasinya pada sistem ketatanegaraan saat ini.
Kalau memang ternyata, seperti dijabarkan di atas, perubahan yang diusulkan tidak sebangun dengan sistem yang ada, apakah ini berarti MPR akan dikembalikan lagi sebagai lembaga tertinggi negara yang menunjuk presiden sehingga pemilihan langsung presiden tidak ada lagi? Sebab hal-hal ini adalah konsekuensi dari pemberlakuan GBHN sebagai mandat dari MPR kepada presiden. Tak pelak kita dapat bertanya, apakah ada agenda lain dari masuknya GBHN ini? Apakah ada keinginan untuk menghapus pemilihan langsung presiden?
Bukan agenda bersama bangsa
Proses masuknya agenda GBHN juga problematik. Pimpinan MPR belum pernah menjadikan konsep GBHN yang akan diumumkan ini sebagai diskursus publik. Rangkaian aktivitas yang telah diadakan dan diklaim sebagai konsultasi publik hanya diadakan di universitas-universitas “terpilih.” Beberapa universitas yang memiliki pengajar-pengajar hukum tata negara yang selama ini kerap mengkritik gagasan GBHN tidak dijadikan lokasi diskusi. Namun, soal lain yang lebih mendasar adalah penyempitan “publik” sebagai “elite politik dan akademisi”.
Penyempitan makna “publik” merupakan problem besar dalam demokrasi. Perubahan konstitusi bukanlah persoalan elite politik. Konstitusi adalah sumber hukum negara ini dan akan mengikat semua warga negara. Perlu dicermati pula, setelah amandemen 1999-2002, MPR sebenarnya adalah sebuah lembaga yang baru eksis pada saat Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) bersidang bersama.
Meskipun MPR telah disalahpahami sebagai suatu lembaga tersendiri, pengambilan keputusan oleh MPR secara kelembagaan secara konstitusional tidak bisa terjadi tanpa ada sidang yang diikuti anggota-anggota DPR dan DPD.
Namun, yang telah terjadi, pimpinan MPR melalui rapat gabungan telah memutuskan memulai tahapan proses amandemen terbatas terhadap UUD 1945. Hal ini dinyatakan Ketua MPR dalam pidato pembukaan “Konvensi Nasional tentang Haluan Negara: Mengembalikan Kedaulatan Rakyat Melalui Haluan Negara” di Jakarta Convention Center (JCC), Jakarta, 30 Maret 2016.
Proses instan dan elitis seperti ini layak dipertanyakan karena kita berbicara soal sebuah “kontrak sosial” yang akan mengikat seluruh warga negara. Perubahan konstitusi haruslah menjadi “agenda bersama bangsa”, bukan agenda “Pimpinan MPR”. Membentuk sebuah agenda bersama secara esensi berupa dibawanya agenda ini menjadi diskursus publik.
Amandemen konstitusi tentu tidak boleh diharamkan. Namun, proses perubahannya haruslah didasarkan pada argumentasi yang kuat dan melalui proses yang lebih transparan dan partisipatif. Dengan agenda tunggal GBHN yang berpotensi mengacaukan sistem ketatanegaraan yang ada, anggota DPR dan DPD, sebagai orang-orang yang membuat MPR eksis, harus menyikapi secara kritis gagasan yang akan disodorkan pimpinan MPR. Jangan sampai Indonesia melakukan amandemen kelima tanpa ada diskursus publik yang luas dan argumentasi yang kuat.
============================================================================
Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 19 Agustus 2016, di halaman 6 dengan judul “MPR dan Ketatanegaraan”
Sumber : kompas.com
Terbit pada : Jumat, 19 Agustus 2016
Tautan online: http://print.kompas.com/baca/2016/08/19/MPR-dan-Ketatanegaraan