Membaca Hukum : Studi Kasus Permen Bersama 2006

Tulisan ini saya buat untuk merespon diskusi yang terjadi antara saya dan beberapa teman terkait dengan pembubaran KKR di Bandung beberapa saat lalu. Beberapa teman sepakat dengan PAS, menganggap bahwa pembubaran KKR memiliki dasar pembenar yang kuat, karena dianggap melanggar ketentuan peraturan bersama menteri agama dan dalam negeri tahun 2006, khususnya Pasal 18  tentang izin sementara pemanfaatan bangunan gedung. Para pendukung PAS beranggapan, bahwa kegiatan KKR merupakan bagian dari kegiatan ibadah yang memerlukan izin sementara rumah ibadat atas penggunaan Sabuga, yang bukan rumah ibadat, sebagai tempat kegiatan. Pembacaan terhadap peraturan ini, memiliki kesalahan mendasar dalam memahami norma hukum. Kesalahan mendasar ini umum bagi individu yang disebut oleh Apeldoorn sebagai De Ontwikkeled Leek (orang terpelajar tapi awam). Pada umumnya, individu berhenti pada pasal-pasal tanpa memiliki pemahaman yang mendasar terhadap peraturan dan pasal-pasal  hukum itu sendiri.
Argumentasi para pendukung PAS berkisar bahwa Pasal 18, menyataan bahwa “pemanfaatan bangunan gedung bukan rumah ibadat, dalam hal ini Sabuga bukan rumah ibadat, harus mendapat keterangan pemberian izin sementara dari bupati/walikota dengan memenuhi persyaratan : …”. Jika berhenti pada membaca pasal ini saja, tentu saja argumentasi PAS memiliki dasar hukum yang kuat, namun demikian dalam hukum membaca suatu aturan tidaklah dapat terlepas dari keseluruhan pasal-pasal lain, bahkan keseluruhan rezim hukum yang mengatur suatu subtansi kehidupan bermasyarakat.
Kesimpulan PAS dan pendukungnya adalah tidak valid, karena melepaskan ketentuan Pasal 18 dari keseluruhan konteks pengaturan dan gagal melakukan penafsiran sistemik terhadap ketentuan-ketentuan lain yang diatur di dalam peraturan bersama tersebut, khususnya Pasal 1 angka 3 terkait dengan definisi rumah ibadat. Namun sebelum menguraikan analisis detail tentang penafsiran sistemik dari ketentuan Pasal 1 angka 3 dan Pasal 18, penting untuk dibahas beberapa konsep pokok terkait dengan hukum sebagai ilmu, sehingga dapat mendudukan penalaran hukum yang saya ajukan.

Hukum sebagai ilmu normatif

Salah satu perbedaan mendasar antara hukum dan disiplin ilmu lainnya terletak pada karakter normatif dari ilmu hukum. Karakter normatif ilmu hukum, hukum memahami “realitas” sebagai sesuatu apa yang harus dilakukan (ought to be done), berbeda dengan disiplin ilmu lainnya yang memahami realitas sebagai sesuatu yang ternyata sejadinya (what is). Sebagai contoh, dalam disiplin hukum, jika suatu peraturan perundang-undangan menyatakan bahwa segala “sesuatu yang ke atas akan terus ke atas”, maka ini akan menjadi realitas hukum yang akan dianggap sebagai valid oleh perangkat hukum, walaupun dalam disiplin fisika realitas hukum yang demikian tidaklah valid, karena gravitasi mensyaratkan bahwa “sesuatu yang ke atas, maka akan jatuh kebawah”.
Hal ini menandakan dua hal. Pertama, kebenaran (validitas) dalam hukum sebagai sebuah displin normatif tidak ditentukan oleh validitas realitas external. Hukum menciptakan realitasnya sendiri, yang validitasnya didasarkan pada konsistensi logikal antara satu pernyataan normatif dengan pernyataan normatif lainnya. Jika terjadi kontradiksi logikal antar satu pernyataan dengan pernyataan lainnya, maka validitasnya ditentukan dengan asas hukum, lex superior derogate lex inferiori, lex posteriori derogate lex priori, dan lex specialis derogate legi generalis dan dapat juga ditentukan dengan melakukan penalaran hukum melalui sarana logika, utamanya, argumentum a contario, analogi, dan mutatis mutandis. Asas hukum digunakan untuk menentukan validitas suatu norma hukum, sedangkan penalaran hukum digunakan untuk melakukan karakterisasi pada norma hukum yang ditafsirkan untuk menentukan batasan penerapan suatu norma pada peristiwa konkret.  Hal ini dikenal juga dengan penafsiran hukum. Dalam ilmu hukum, dikenal beberapa penafsiran. Perbedaan penafsiran terjadi karena adanya tarikan antara kepastian hukum dan konteks soaial dimana hukum itu diberlakukan. Tarikan ini membawa kepada panafsiran yang strict (sempit/literal) dan penafsiran yang kontekstual (mengambil faktor-faktor non-hukum) kedalam penafsiran.       
Kedua, sebagaimana disampaikan sebelumnya, sebagai sebuah disiplin normatif hukum mencipta realitasnya sendiri, yang tidak selalu sama dengan pemahaman umum. Realitas ini terbentuk dalam peraturan perundang-undangan yang diciptakan oleh lembaga pemerintah yang sah. Hal ini disebabkan karena adanya obsesi untuk menciptakan sebuah kondisi yang disebut dengan “kepastian hukum”. Oleh karenanya, realitas hukum didesain untuk menjadi akurat dan pasti, sehingga orang yang diaturnya bergerak dalam koridor-koridor hukum yang ditetapkan. Sebagai contoh, bagi orang awam mengambil barang orang secara tidak sah secara umum ditafsirkan sebagi mencuri. Namun bagi hukum, definisi “mencuri” antara mengambil barang yang sedang dikuasai oleh orang yang mengambil berbeda dengan mengambil barang orang lain saat sedang dibawah penguasaan orang yang memilikinya. Hal ini adalah dua realitas “mencuri” yang berbeda, karena perbedaan tersebut membawa konsekuensi pembuktian dan ancaman hukuman yang berbeda.
Pada teknik perancangan peraturan perundang-undangan, rumusan akurat tentang sebuah pengertian akan realitas yang diatur diperlukan untuk menentukan batasan-batasan pengertian tersebut. Hal ini umumnya dapat dilihat dalam Pasal 1 tentang pengertian umum dalam sebuah peraturan perundang-undangan.  Hal ini menjadi dasar bagi validitas sebuah makna dari pengertian yang terkandung di dalam sebuah aturan hukum. Sebagai contoh, hak milik, hak pakai, hak guna bangunan, hak guna usaha, dan hak sewa, memiliki pengertian yang berbeda dengan segala konsekuensinya, walaupun sama-sama ditegaskan pada Pasal 16 UUPA sebagai hak-hak atas tanah (bukti penguasaan yang sah atas tanah). Sehingga, menjadi keliru jika seseorang ingin membeli hak pakai atau HGB yang sudah habis masa berlakunya.

Gebeidsleer (daya berlaku)

Salah satu pemahaman lainnya yang diperlukan untuk membaca hukum adalah pemahaman terhadap ajaran Logemann tentang gebeidsleer. Ajaran lingkup berlaku ini dapat kita baca dalam bukunya Pak Prunadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Perihal Kaidah Hukum. Pada dasarnya, daya berlaku hukum ditentukan berdasarkan wilayah, subyek yang diatur, waktu berlakunya, dan obyek yang diatur. Pada daya berlaku wilayah, suatu norma hukum daya berlakunya ditentukan oleh lingkup kewenangan dari pembuatnya. Perda Kota Bandung tidak berlaku di Jakarta dan sebaliknya. Pada daya berlaku subyek, UU Perkawinan hanya berlaku bagi mereka yang menikah, tidak berlaku mereka yang tidak menikah. Sebagai contoh, pasangan domestic spouse (kumpul kebo), tidak dapat memintakan hak-haknya kepada pengadilan agama atas dasar UU Perkawinan bilamana terjadi perpisahan, karena perkumpulan mereka tidak dikenal dalam UU Perkawinan. Daya berlaku waktu,  UU APBN 2016 tidak berlaku bagi APBN 2017, karena UU APBN 2016 hanya mensahkan UU 2016 atau kewajiban BPJS berlaku secara menyeluruh pada tahun 2019. Daya berlaku obyek, Permen Bersama 2006 mengatur, salah satunya, tentang rumah ibadat bukan kegiatan ibadat.

Tafsir Permen Bersama 2006

Sebagaimana saya sampaikan di atas, bahwa terdapat perbedaan dalam membaca Pasal 18 Permen Bersama. Saya berbeda dengan tafsir PAS dan pendukungnya dalam hal berikut. Saya berpendapat Permen Bersama bukan mengatur tentang kegiatan ibadat. Hal ini didasarkan bacaan saya terhadap Pasal 18 jo Pasal 1 angka 3 Permen Bersama.
Untuk melihat validitas penafsiran saya, maka saya akan menggunakan kerangka konseptual di atas. Pertama, kita lihat tafsir saya berdasarkan ajaran daya berlaku. Saya tidak menemukan persoalan pada tafsir PAS terkait dengan daya berlaku waktu, subyek dan wilayah. Peraturan bersama berlaku sampai saat ini dan berlaku untuk seluruh Indonesia termasuk Kota Bandung. Pada daya berlaku subyek, peraturan bersama ini mengikat setiap penduduk, baik panitia KKR ataupun panitia Tabligh Akbar. Pada daya berlaku obyek, ini letak perbadaan saya  dengan  pendukung PAS, adalah obyek yang diatur tidak mengatur kelompok agama dalam menjalankan kegiatan ibadatnya, namun mengatur kelompok agama dalam mendirikan Rumah Ibadatnya.
Kesimpulan ini saya ambil dengan melakukan penafsiran sistemik terhadap Pasal 18 dan Pasal 1 angka 3. Pada pasal 18 dinyatakan “pemanfaatan bangunan gedung bukan rumah ibadat sebagai rumah ibadat, harus mendapat keterangan pemberian izin sementara dari bupati/walikota dengan memenuhi persyaratan …”. PAS dan para pendukung PAS berhenti pada kata pemanfaatan gedung bukan rumah ibadat sebagai rumah ibadat. Pertanyaannya apakah panitia KKR melakukan kegiatan ibadat di Sabuga yang bukan rumah ibadat, jawabannya adalah iya betul. Tapi apakah hal tersebut memerlukan izin sementara sebagaiman pasal 18 ?, jawabannya tidak. Karena satu alasan, bahwa suatu tempat/bangunan tidak dapat dikatakan sebagai rumah ibadat hanya karena digunakan untuk kegiatan ibadat.
Tafsir di atas didasarkan pada pengertian/realitas pada definisi rumah ibadat sebagaimana di dalam Pasal 1 angka 3, yang menyatakan rumah ibadat adalah bangunan yang memiliki ciri-ciri tertentu yang khusus dipergunakan untuk beribadat bagi parapemeluk masing-masing agama secara permanen, tidak termasuk tempat ibadat keluarga.  Saya menebalkan frase kunci tersebut sebagai basis bagi tafsir saya. Pertama, bangunan yang memiliki ciri-ciri tertentu, bangunan gedung yang bukan rumah ibadat hanya memerlukan izin sementera jika memiliki ciri2 tertentu, seperti ruko yang digunakan secara sementara bagi gereja misalnya memiliki tanda khas agama Kristen seperti salib ataupun papan nama yang menunjukan bangunan tersebut adalah rumah ibadat. Kedua adalah frase digunakan beribadat bagi para pemeluk masing-masing agama secara permanen. Hal ini menjadi penting, walaupun benar bahwa bahwa salah satu unsur rumah ibadat adalah digunakan kegiatan beribadat para pemeluknya, namun dikualifikasi bahwa bangunan tersebut hanya untuk digunakan untuk pemeluk agama tertentu (masing-masing agama) secara khusus dan permanen.
Kualifikasi ini menandakan secara a contrario, bangunan non rumah  ibadat yang digunakan untuk kegiatan ibadat tapi tidak dimaksudkan untuk digunakan kegiatan ibadat agama tertentu secara permanen, tidak masuk dalam kategori rumah ibadat. Oleh karenanya, tidak termasuk dalam pengaturan Pasal 18 Permen Bersama. Jika dikonkretkan pada kasus KKR maka pertanyaanya apakah Sabuga dengan kegiatan KKR berubah menjadi Gereja dengan segala ciri yang melekat layaknya sebuah gereja, dan hanya dapat digunakan untuk kegiatan ibadat agama Kristen ?. Sehingga kelompok lain tidak dapat memfungsikan Sabuga untuk kegiatan lain, seperti Islamic Family Gathering, Tabligh Akbar, Konser Guns N Roses, atau pentas kelompok bodor ?. Namun demikian, terdapat perdebatan tentang kata permanen, hal ini timbul akibat fakta bahwa panitia KKR melakukan kegiatan tersebut secara rutin tahunan. Awalnya, saya melihat kata permanen sebagai kegiatan rutin, berdasarkan pendekatan waktu, sebagaimana ditafsirkan oleh FKUB Bandung. Namun setelah melihat konteks secara keseluruhan, saya lebih cenderung melihat permanen lebih dengan eksklusifitas atau didedikasikan sebuah bangunan untuk kegiatan agama tertentu, seperti ada tidaknya ciri-ciri agama tertentu melekat pada bangunan ?, ada tidaknya kepengurusan yang mengelola bangunan tersebut sebagaimana layaknya rumah ibadat (DKM dalam konteks mesjid), dan ada atau tidaknya batasan-batasan bagi kegiatan lainnya yang dibatasi oleh aturan yang umumnya berlaku pada komunitas agama tertentu.
Tafsir saya memberikan batasan yang ketat terhadap pemberlakuan Pasal 18 tersebut, menjadi imperative bagi konteks Indonesia. Dengan Mayoritas Umat Muslim yang melakukan ritual ibadat relatif lebih banyak dari agama lain pada umumnya, tafsir PAS dan pendukungnya tentu menjadi problematik. Sebagai contoh, saya melakukan ritual ibadat solat 5 waktu, di kubikel kerja saya atau jika mau melakukan secara Jemaah di ruangan server komputer. Apakah kubikel dan ruang server kantor saya memerlukan izin sementara ?, atau pada kondisi solat Jumat, dimana Mesjid didaerah perkantoran umumnya tidak dapat menampung jemaahnya, sehingga mengambil ruang parkir atau memanfaatkan ruang aula untuk dijadikan solat jumat, apakah ini memerlukan izin sementara ?. Dalam tafsir PAS dan pendukungnya, hal ini memerlukan izin sementara dan oleh karenanya sah untuk dibubarkan jika tidak memiliki izin sementara. Pada tafsir saya, kondisi tersebut tidak termasuk di dalam Pasal 18 dan tidak memerlukan izin sementara. Karena Aula, ruang server, tempat parkir, tidak ditujukan, dimana aktivitas non kegiatan ibadat tidak dapat dilakukan, menjadi rumah ibadat secara permanen. Dalam pengertian, Keberadaan solat jumat, tidak menggantikan fungsi utama bangunan/tempat tersebut sebagai aula atau tempat parkir.
Selain hal tersebut, jika ditilik dari sudut penafsiran teleologis  dari pembentukan permen ini. Tampaknya juga dimaksudkan untuk mengatur pendirian rumah ibadat bukan kegiatan ibadat. Bahkan ditegaskan pada konsideren menimbang bahwa permen ini ditujukan untuk menjamin kebebasan beribadat, bahwa pengaturan terkait rumah ibadat ditujukan untuk mengatur pendirian rumah ibadat sebagaimana terlihat pada struktur pasal-pasalnya. Karena pada prinsipnya, kegiatan ibadat dapat dilakukan dimanapun asalkan tidak menganggu ketertiban dan ketentraman umum, bertentangan peraturan perundang-undangan atau menodai agama lain.
Sumber Referensi :
Kuliah Filsafat Hukum, Almarhum Prof. Otje Salman , FH Unpad.
Purnadi Purbacaraka & Soerjono Soekanto, Perihal Kaedah Hukum, 1982;
Arief B. Sidharta, Hukum & Logika, 2006;
Paul Chynoweth, Legal Research (Book Chapter in Advanced Research Methods in the Built Environment);
Mark Van Hoecke (ed), Methodologies of Legal Research : Which Kind of Method for What Kind of Discipline, 2011.